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行政案例|工程监理单位因未实施有效监理受行政处罚
发布日期:2017-04-06
 
 
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    消防网讯

    内容导读:

    有一类火灾事故是由于生产作业的违法行为导致,这类事故一般由安全生产监督管理部门调查处理。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定,较大事故由设区的市级人民政府负责调查。设区的人民政府可以直接组织事故调查组进行调查,也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。较大事故,负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复。有关机关应当按照人民政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故发生单位和有关人员进行行政处罚,对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本期推送一则对因未有效监理造成较大事故的行政处罚不服的行政诉讼案例,供读者了解安全生产事故的调查处理。本案所涉火灾事故为较大事故,安监局依据市政府作出的具有法律拘束力的批复,作出行政处罚决定合法。

    文中配图取自网络,案例选自中国裁判法律文书网。

    案件事实:

    2013年11月10日,建设单位奥特林公司与监理单位顺捷公司签订建设工程委托监理合同,委托顺捷公司对改、扩建生产厂房工程实施全过程监理,监理方常驻代表为范某和朱某。同年11月12日,案涉工程在未办理开工许可证的情况下开始施工,顺捷公司开始对工程建设实施监理。11月20日,朱某劝阻乾达公司没有拿到开工许可证不能进行施工。11月27日,顺捷公司作为监理方派朱某等三名工作人员参加会议并在会议纪要上加盖“顺捷工程建设咨询公司东方家具厂房工程监理项目部”的印章。12月3日上午7时许,案外人周某到达案涉工程施工现场,并于7时30分许按照施工单位乾达公司安全员秦某的安排起吊案涉工程7#仓库工地基坑内的模板,进行挪移作业。秦某随后回宿舍洗漱,未安排专业指挥人员和司索人员。周某将吊车停靠在1#仓库东侧的路面上,进行四角支撑完毕后,将吊臂转到正东方向开始作业,吊车正上方为220KV高压线。同日7时50分许,周建国在进行第二次模板挪移作业时,吊车作业处突然连续发出“嘭嘭”两声巨响,并伴有巨大火球沿吊臂滚落,火球击破西侧1#仓库一层玻璃窗,引燃存储的席梦思,火势迅速蔓延至整个仓库。同日7时54分,消防部门接到火灾报警后组织扑救,同日11时许,火灾被扑灭。事故造成1#仓库承租户西蒙电气损失为人民币11793623元及其他租赁户不同程度的损失。

    “12・3”1#仓库火灾事故发生后,经市政府授权,组成了由崇川安监局、建设安监站等相关部门参加的事故调查组。2014年1月,事故调查组经调查取证、现场勘察、专家论证、综合分析,形成了《东方奥林特家具有限公司1#仓库“12・3”火灾事故调查报告》,该调查报告认定顺捷公司未对项目实施有效监理,在发现施工单位进行非法施工时未及时向有关主管部门报告,对该起事故负有次要责任,建议安监部门依据有关法律法规规定,对顺捷公司给予行政处罚。调查报告同时建议对乾达公司、奥林特公司等单位及相关责任人员进行行政处罚,如构成犯罪由司法机关依法处理。2014年1月24日,市政府作出《市政府关于东方奥林特家具有限公司1#仓库“12・3”火灾事故调查结案的批复》,认定本案所涉事故是因建筑工地非法施工、冒险作业而引发的火灾责任事故,修改了事故损失的表述、间接原因的第二点、事故防范及整改措施的第五点,并同意事故调查报告中的处理意见,增加了对责任人秦某的处理意见。

    2014年8月14日,市安监局指定崇川安监局对案涉火灾事故中事故发生单位及有关责任人员实施行政处罚。同年8月28日,崇川安监局就本案所涉事故对顺捷公司立案调查。同年9月26日,崇川安监局办理了行政处罚案延期结案审批手续。同年10月9日,崇川安监局对顺捷公司发出《行政处罚告知书》、《听证告知书》,告知对顺捷公司违法行为的认定、拟将作出的处罚内容及所依据的法律规范,并明确了顺捷公司有权进行陈述、申辩及要求举行听证。应顺捷公司要求,崇川安监局于2014年10月29日举行了听证会。2014年11月25日,崇川安监局作出被诉行政处罚决定。顺捷公司不服,向法院提起行政诉讼。

    另查明,崇川安监局对案涉火灾事故有关责任人员和单位均已作出行政处罚决定,对顺捷公司的总监代表朱某的违法行为已移送市建设局处理。

    争议焦点:

    监理单位顺捷公司是否对案涉改扩建工程实施有效的监理,行政处罚决定认定事实是否清楚,处罚是否合法。

    法律分析:

    根据《建筑法》第七条规定,建筑工程开工前,建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定,在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装,以及城镇市政基础设施工程的施工,建设单位在开工前应当依照本办法的规定,向工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程,可以不申请办理施工许可证。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程,不再领取施工许可证。案涉改扩建工程总造价1280万元,也非按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程,显然不属于免予办理施工许可证范围的建筑工程,故案涉工程在办理施工许可证后才符合开工条件。《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款规定,工程监理单位在实施监理过程中,发现存在安全事故隐患的,应当要求施工单位整改;情况严重的,应当要求施工单位暂时停止施工,并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的,工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。顺捷公司在案涉改扩建工程开工后就已经开始派驻监理人员实施监理活动,且在实施监理的过程中发现了施工单位存在未取得施工许可证就进行施工、存在影响施工安全的高压线问题等安全事故隐患,其作为监理单位也向乾达公司开具了《监理工程师联系单》,劝阻乾达公司停止施工,但乾达公司以赶工期为由继续施工。作为案涉工程的监理单位,顺捷公司应在劝阻无效后将该情形及时上报有关主管部门,而非继续安排监理人员对施工现场实施监理,放任乾达公司的违法施工行为。顺捷公司显然未能完全履行其监理义务。

    从崇川安监局提供的案件移送函看,崇川安监局只是在查明案件事实后发现朱某不具有项目负责人的身份,对朱某的违法行为不具备行政处罚的法定职责,故而移送至市建设局处理,并非认为朱某在履行监理职责的过程中没有过错。相反,正是因为朱某未能完全履行监理职责的行为与案涉火灾事故存在因果关系,崇川安监局才对顺捷公司进行处罚并将朱某的违法行为移送市建设局处理。况且,对朱某如何处理不能改变南通顺捷公司未完全履行监理义务而对案涉火灾事故负有的责任。

    顺捷公司作为涉案工程的监理单位,发现施工单位在施工中存在的问题并及时予以劝阻既是合同约定的义务,也是《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规规定的法定义务。

 
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